一、问题的提出

城市社区协商是一个多元主体协商共治的社 区治理过程，其实质是多元利益主体相互博弈、理 性协商、寻求共识，共同追求社区善治的过程。在 这一基于多元主体相互作用构成的组织合作网络 中，基层政府与社会组织作为其中的两个重要行动者，其关系结构是影响基层治理结构的核心变量，两者的互动与平衡与否是决定社区治理有效 性的关键。特别是自党的十八大首次正式确立积 极开展基层民主协商以来，党和国家连续出台的 一系列制度政策不仅成为现阶段各地开展城市社 区协商创新实践的政策基础，也对政府与社会的 角色定位提出了新要求，即通过社区协商的实践 探索，创新多元主体的合作关系形态是当前开展 基层协商民主的重要内容之一。 

实践中，近年来全国多地开展了一系列富有 成效的城市社区协商实践探索，生长出一大批具 有开创性、典型性的创新模式。其中，以明确基层 政府与社会自治体之间的权责边界、规范政府行 政行为、促进“社会”成长发育的基层民主制度创 新和实践创新——“政社互动”形态的基层治理结 构已成为我国城市社区协商实践创新的主体实现 形式。这些日益兴起与发展的城市社区协商，不 仅回应了推动社会主义协商民主建设、创新基层 社会治理、加强社区建设的现实需求，而且改变了 社区内多元利益主体的行动逻辑，为重塑地方政 府行政管理与基层社会自治关系提供了新的历史 契机，推动政社互动关系向“民主化”的方向迈 进。在构建这一新型的政社互动关系过程中，基 层政府与社会组织分别扮演着社区协商的管理 者、组织者、利益相关者与行动者等多重角色，而 且基层政府与社会的具体互动模式在不同城市的 社区治理结构中也呈现出明显的差异，并对社区 协商行动形态具有重要影响。 

就目前城市社区协商民主的理论研究，归纳 起来，主要集中在“本位论”与“运行论”两种思 路：一是从政治学、社会学等不同的理论视角探 索社区协商的内涵意蕴，以及在社会现实情境下 寻找其生成机理与逻辑理路，重点考察“什么是 城市社区协商”以及“为什么会产生城市社区协 商”等基础性问题。如新时期我国城市社区协商 民主研究（罗凑平，2015 年），中国特色社会主义 的城市社区协商民主研究（海玥，2016 年）等；二 是以个案研究的方法对某一个城市社区协商治 理模式的具体路径与运行机制进行阐释，运用实 证调研的方法对城市社区协商的现实困境提出 对策建议。如关于上海 H 社区协商的个案分析 （陈朋、齐卫平，2015 年），上海百姓畅言堂的案 例分析（辛方坤，2014 年），关于武汉市社区协商 情况的解析（梅志罡，2015年）等等。这两种研究 思路立足于社区协商的发生根源、运行机制及困 境解决等层面，为城市社区协商的研究提供了丰富的理论素材。 

历史经验表明，国家与社会关系（政社关系） 历来都是国内外研究社区治理的主导性研究范 式，两者的关系变迁也始终贯穿于各国民主发展 的全过程。上述两种研究思路对于政府与社会关 系这一本质问题在社区协商研究中却鲜有提及。 尤其是在当代中国，政府的恒强和社会的偏弱仍 然是现实政治图景的生动写照，现代民主政治中 社会自治的强烈需求与强调权力调控之间仍存在 着持续性的张力[1] 。在这样的政治生态下，政府与 社会关系始终是影响我国协商民主发展的一个重 要因素。特别是在社区协商民主化模式的构建中, 更加离不开政府与社会的相互博弈与互动合作。 鉴于此，本文将“政社互动”作为重要的解释变量， 从经验观察出发，抽取2013—2015年度“中国社区 治理十大创新成果及提名成果”中的城市社区协 商实践创新的典型案例，采用“多案例-内容”比较 分析的方法，阐释不同城市社区协商实践模式的 经验分殊，重点关注不同城市社区协商模式出现 的共性趋势联系，探索未来城市社区协商深入发 展中应当构建何种政社互动关系以契合城市社区 协商实践长足发展的需要等等问题。 

二、数据与方法：城市社区协商实 践创新案例样态 

社区协商是基层群众自治的生动实践，是社 会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现 形式。政社互动作为基层协商民主实践的创新模 式和内在驱动，为基层治理创新与基层协商民主 探索提供了无限可能。在此背景下，各地城市社 区坚持有事多协商、遇事多协商、做事多协商，纷 纷探索城市社区协商创新实践，形成了组织形态 的社区协商、决策形态的社区协商、治理形态的社 区协商以及参与形态的社区协商等四种形式。各 地的丰富创新实践为本文的研究提供了生动案例 和鲜活资料。 

（一）样本提取：2013—2015 年度中国社区治 理创新成果及提名成果 在样本选择上，我们对城市社区协商的案例选取遵循“典型”的原则，以类型学的研究范式对 多个典型个案进行提升、凝练，上升至对整个城市 社区协商的全面概括。分析样本来自 2013— 2015 年度三届的“中国社区治理十大创新成果” 获奖成果及提名成果的多个案例。“中国社区治理 十大创新成果”是由民政部牵头多个部门共同对 全国做法突出、成效显著的社区治理创新实践颁发的创新奖和提名奖两种奖项，以总结和推广各 地社区治理创新的宝贵经验。在中国社区治理创 新实践的55个成果中，本文提取34个在城市社区 协商方面有独特创新做法的代表性案例（契合度 62%）作为分析样态（见表 1），力图夯实本文研究 的样本基础，勾勒出中国城市社区协商的实践创 新模式。 

（二）研究方法：多案例—内容比较分析 本文采用多案例研究与内容分析相结合的研 究方法。多案例研究是一种“重复实验”，可以使 建构性解释在重复检验的过程中不断得以检验和 修正，从而使建构性解释更加准确地描述经验中 可能存在的“模式”。内容分析则是一种考察社会 现实的方法，通过把文字、非定量的有价值内容和 案例信息转变为定量数据，通过对案例材料显性 内容的系统分析，得出与之相关并切合研究实际 的潜藏推论。基于本文研究样态的多案例性，因 而采取对样本进行内容的系统分析、归纳、推论。 囿于创新研究的多样性、复杂性和多案例比较与 内容分析的粘连性、聚合性，本研究勾连运用多案 例比较和内容分析，采用“多案例—内容比较分 析”方法，对所选取的中国城市社区协商实践创新 样本进行编码、统计、分析、归纳和研判。这种对 多个典型案例的考察与分析，超越了个案概括的 特殊性与微观性的局限，在一定程度上避免只见 树木不见森林模式的研究弊病，为我们展示一幅 描绘中国城市社区协商的全景画面。 

社区协商过程实质上是各种具有不同利益倾 向、不同偏好的政治主体参与低度政治和生活政 治的过程，并为基层民主的发展提供了新的制度 场域。这一新的制度场域的形成是一个伴随既有 权力结构变革与新生权力关系生成的过程。根据 对实践案例的观察归并，城市社区协商参与主体 主要包括：社区党委、基层政府职能部门、人大、政 协、社区社会组织、社区自治组织、社区单位、社 工、居民群众和外来人口等。城市社区协商过程 中，很多协商议题都具有公共性，需要政府和社会 共同参与、平等对话。比如，关于政府管理事项和 基本公共服务的发展类协商内容，应由政府部门 负责、社区参与；关于社区环境整治、治安维护等 管理类协商内容，应由社区居委会、社区自治组 织、社区社会组织和社会单位等共同协商；关于社 区日常生活类协商内容，应以居民为主体，民事民 议。就城市社区协商的整体而言，实践中的协商 过程本质上是政社协商主体互动的过程。政社互动聚焦以组织形式呈现的政府与社区自治组织、 社会组织共同参与社区协商的动态过程。本文即 以“政社互动”为视阈，基于“政”和“社”多元协商 参与主体内部及其相互之间关系视角，分析城市 社区协商的创新样态。 

三、结构与类型：城市社区协商实 践的创新形态 

社区作为基层社会生活共同体，是国家与社 会媾和博弈的竞技场和政府与社会互动合作的试 验场。政府试图借助社区空间实现对社会的嵌入 管理，同时，社会则力图凭借社区场域摆脱国家控 制而自主[2] 。然而，在广泛多层的社区协商过程 中，这两种力量对弈的结果却是政府放弃以往那 种由权力精英主导的“内输入”协商，建构以社区 党委为领导核心、街道办事处为责任主体、社区委 员会为共治载体、社区社会组织协同、居民群众共 同参与的协商议事格局，重构基层政府和社区自 治组织的生存关系，将两者由命令管理向平等对 话、自上而下向上下互动、单项考核向双向评估的 方向转变，在基层政府与社区自治组织之间构建 起平等协商的沟通机制。城市社区协商不同于国 家层面、生发于政治共同体内部的民主协商，它是 生长于基层社会生活共同体的基层政府和社区组 织之间或基层政府与居民群众之间的零距离互动 协商。其根本内核是多元主体的社区合作，其本 质是政社上下互动、左右联动的社区共治。当前 各地城市社区积极创新的社区协商实践，创构出 多种协商样态，基于政社互动视角的类型学考察， 可分为：党领群治联动型协商、政社协同共建型协 商、政群平等对话型协商、社群开放议事型协商四 种模式。 

（一）党领群治联动型协商：多元化共商共治 社区党组织作为社区建设领导核心，是党和 政府联系社区群众的桥梁纽带，是社区居民利益 的根本代表。通过发挥其在社区内的政治动员与 组织协商功能，可调动与整合社区各类力量资源， 发挥其总揽全局、协调各方、为民谋利、引领发展的领导作用。党领群治作为社区治理的基本方 式，在城市社区建设中与社区协商勾连耦合，创生 出党领群治联动型协商模式。“党领群治联动型协 商”主要是指在发挥城市社区党组织统筹引领作 用基础上，联合社区内物业服务企业、业主委员 会、社区社会组织，激活社工、社区志愿者和社区 居民治理参与热情，建立联动协同合作关系，凝聚 社区多种力量，聚合社区多种资源，生成党群多元 化共商共治的协商治理新格局[3] 。在不断探索的 城市社区治理创新实践中，沈阳市沈河区的社区 “还权、赋能、归位”工程，以体系内的党组织为 “1”，以体系外的各类企业和社会组织为“X”，在街 道和社区建立“1+X”大党（工）委工作制度，通过社 区党建联席会、社区事务听证会、社区居民评议会 和社区民情恳谈会四个民主议事载体，建构党群 多样化协商；北京市朝阳区建立“四方会商”机制， 通过上下互动、全面问政，打造“党政群共议共治” 式协商；焦作市解放区的“334”楼院协商治理，坚 持党政主导，突出居民主体，强化社会协同，延伸 基层党组织触角到楼院，形成“组织带动、党群联 动”的社区民主协商格局。社区党委以全新的协 商式领导，构建和培育社区多元联动议事、协同作 战新机制，搭建多层次多渠道多角度社区参与协 商新平台，打开党群关系新局面，打通党群协商新 脉络。 

（二）政社协同共建型协商：共建型公约协同 政府与社会的关系问题向来是基层社会治理 中的重大问题。 目前学术界把政社关系归分为 “分类控制体系”和“合作互动关系”，前者强调，政 府采取多元化管理策略，根据社会组织的挑战能 力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不 同的控制策略[4] 。后一观点认为，社会组织有较强 独立性和自治性，参与公共治理、影响政府行为， 与政府之间形成了一种稳定的合作互动关系[5] 。 在社区协商中，能否厘定政社权力边界、政社是否 互动协同与实现协商有效性密切相关。“政社协同 共建型协商”强调协商各方在平等基础上寻求利 益最大公约数，协商过程相当于是多元利益方程 求解的过程。其重点在于增强多主体共同参与， 强化驻区单位建设责任，推动驻区单位社会性、公 益性、服务性资源向社区开放，引导居民通过协商 来表达利益诉求、化解利益矛盾、增进社会共识， 构建共驻共建、优势互补、资源共享工作格局，从 而实现多层次制度化协商。包头市青山区的“三 工互动”社区工作队伍建设，以“政府扶持、社会承 接、专业支撑”为指导，创建“三社”平台联搭的“五 联”协商机制；大连市西岗区的365社区工作体系， 建立协同化联席处理体系和常态化居民听证议事 制度，广泛吸纳各方力量在民主议定中分级分责 处理社会事务；太仓市“政社互动”、济南市市中区 “四社联动”、武汉市武昌区“三社协作”、天津市和 平区“捆绑式”物业管理等地方实践是当前政社协 同共建型协商的典型。它们都广泛调动多主体协 同参与，搭建多主体共建共享长效互动合作平台， 解决权威主体控制决策、参与主体利益差异大难 协调、组织多元难协同等问题。 

（三）政群平等对话型协商：平等性对话自主 在追求公民与政府之间平等对话的民主理想 中，以上海市杨浦区“社区睦邻中心”建设、南昌市 红谷滩新区“民情理事会”、深圳市龙岗区“民生大 盆菜”及潍坊奎文区“由民做主”等城市社区协商 实践以“政府搭台、居民参与”的政群对话为内核 为典型代表。这一“政群平等对话型协商”，意旨 以平等性对话自主为导向，由基层政府及其职能 部门组织，直接倾听群众呼声、反映群众意愿、解 决群众难题，面对面地条分缕析问题，不断改进政 府工作协商方式。其特点是政府通过搭建一个开 放式议事平台，打通居民理性有序表达意愿通道， 居民从解决身边具体难题入手，逐步扩展到关心 楼院、社区甚至更大范围的公共利益，构建居民会 议决策、议事会议协商、邻里事项共助、公共事务 监督、居民公约自治等群众组织凝聚的社会治理 机制，从制度上构建群众参与社区事务管理途径 和操作办法，畅通自下而上民意收集渠道，实现社 区居民“我的事情我做主”。政群平等对话型协商 遵循“民事民议、民事民办、民事民管”原则，对社 区事务进行自主讨论和平等协商，是一种征集民 意、汇集民智的社区平等自主化协商模式。这一 协商模式以满足社区居民需求为目标，以“政府搭 台、社会组织协同、社区群众唱戏”为抓手，通过开 放议事空间、搭建议事平台、畅通理事途径，实现 社区群众从民主协商的旁观者到知情者，从知情 者到参与者，再从参与者到受益者的转变，实现了 居民自己的事自己提、自己议、自己办、自己评和 群众的事群众议、群众定、群众评，拓宽了政府与 居民沟通协商的渠道，走出了一条反映城市特点、 顺应群众期盼、密切干群关系的社区自主协商新 路子。 

（四）社群精准议事型协商：归口式精准议事 社区协商的范围决定了社区协商也有自己的 内容适配性，模糊的协商内容和边界往往会导致 协商过程的低效率和协商结果的低质量。实践 中，很多城市社区创新出社区议事园、社区民情 苑、社区议事厅、社区论坛、民智议事厅、民主听证 会、社区同驻共建理事会、居民议事小组、网格楼 栋长议事会等协商形式，但这些协商议事形式只 是搭建起了协商载体，还需厘定居民关心的协商 内容。所以，在城市社区协商实践中，对所议之事 先进行“归口分流”、分类爬梳形成议题，然后召集 相关人员按照一定流程进行议决，便创构出“社群 精准议事型协商”。归口式精准议事是其根本特 点，它是指开展社区议事协商前，先把群众诉求和 矛盾问题按照事由性质进行归类，制定精准议事 清单，合理界定政府部门、社区组织和居民个人的 职责边界，然后进入议事流程、实现精准议事。其 中，政府部门负责解决政府管理事项和基本公共 服务，居委会指导社区自治组织、社区社会组织和 社会单位等共同解决社区的公共事务，引导居民 自助解决私人事务，形成政府兜底、社区引导、居 民自治的统分结合社区协商决策机制。长春市朝 阳区社区协商“4335”模式，按性质将社区协商议 事内容细化为发展、管理、监督、选举四个类别进 行归口协商；南京市开展“六个一”街道中心化改 革，从外部理清市、区、街、居职责，重构“街道—社区”关系；深圳市罗湖区的“活化赋权”模式，制定 社区居民议事会权利清单，进行清单式协商议事； 重庆市南岸区建构“三事分流”，将公共事务按照 大事、小事、私事三分类，型构动态“三事清单”，生 成政府兜底解决大事，居民自治解决小事，社区引 导解决私事的三者互补共生议事。这些创新实践 廓清了协商边界，厘清了政府、社区组织和居民个 人在社区协商中的身份职责，变无限政府为有限 政府，激发了社区主体参与公共事务的活力，增强 了社区协商的精准性和有效性。 

四、和而不同：城市社区协商的实 践分殊与经验启示 

党的十八大强调要“加快形成党委领导、政 府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管 理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治 的现代社会组织体制”。中国政府与社会关系的 演进路径，本质上是要实现政府引导与社会多元 参与在各个领域中的有机统一。而政府与社会 分权以后，基于协商所形成的新整合则构建出 新型的政社关系：一是党的领导所产生的政治 动员和社会分权结构；二是政府的民主管理所 产生的决策参与关系；三是公民参与所产生的 共治关系[6] ；四是社团与政府合作所产生的组织 形态关系。在城市社区协商实践中，这四种政 社关系形态类化为党领群治联动型协商、政社 协同共建型协商、政群平等对话型协商、社群精 准议事型协商四种模式。每种模式在体制机 制、参与主体、议事流程、协商方式、协商内容、 协商平台和协商成果转化等方面几乎都有涉 及，但各自侧重点却相差相别、不尽相同，内生 出城市社区协商的独特性和差异性。 （一）建章立制：体制机制同创异位 成熟的运作机制是保障协商畅通有序的前 提。各城市社区协商实践都不约而同地围绕着谁 来协商、协商什么、如何协商、协商成果落实与评 估等内容建章立制，进行协商体制机制创新，推进 社区协商制度化、规范化和程序化。具体到城市协商创新场域，所选样本在实践中主要有四种体 制创构：一是突显谁来协商的协商主体体制创新， 突出党建带动的“1+X”党委工作制，发挥党组织在 社区协商民主中的引导作用，实行体系外的党组 织与体系内的各类社会组织双重组织管理，强化 社会协同格局。如北京市西城区协调联动，建立 多元化社区协商议事制度，形成“两委带头、议事 协商、全民参与、共建共享”的良性运行工作机 制。二是突显如何协商的协商程序体制创新，建 立变被动解决问题为主动发现的治理前置机制、 受理分拨机制，实现最大范围地发现问题和最大 限度地解决问题。如北京市东城区健全民意收集 和表达机制、社区事务决策和实施机制；朝阳区建 立居民提案保障机制（技术支持机制、评价引导机 制、相关保障机制、项目落地对接机制）；南昌市红 谷滩新区社区建立“民情理事”机制对协商事项、 操作程序、执行规范等事项予以明确规定。三是 突显协商什么的协商内容体制创新，根据社区自 治事项性质、利益群体的不同诉求，建立分层分类 议事协商机制。如重庆市南岸区针对“三事分流” 建立“楼栋、小组、社区三级议事会”“社区组织议 事”“一事一议”的议事机制。四是突显协商成果 落实与评估的协商监督体制创新，建立“定期自 评+群众测评+星级评定”三维评价反馈机制，及时 发现决策执行过程中的不足，及时纠偏并总结经 验教训。如湖南省津市市在协商成果转化方面创 造性地建立了事项归口传承转换机制（顶层督办 机制、中层协办机制、底层联办机制）。上述四种 机制从党领群治、议题征集、归口议事、监督评议 等四个不同方向部位进行创新，由此形成了对社 区协商主体、内容、程序、监督等不同位域体制机 制的变革与重构。 

（二）主导主体：政社参与同声异度 参与主体是协商民主过程的基本要素，协商 过程实际上就是各种具有不同利益倾向、不同偏 好的政治主体参与社区政治的过程[7] 。当前城市 社区协商实践中，各类社会力量逐渐参与进来，不 同利益群体的议题都有涉及，多元主体在平等协商中能够自主发声，但发挥主导作用的主体不尽 相同，有的是民政部门主导，有的是社区“两委”主 导，有的是人大主导，还有的是政协主导。具体表 现为两个方面：一是参与结构方面，主体各异，发 声强度不同。比如“1+1+X”即社区服务工作领导 小组+社会组织及社区单位的专业化运作模式、 “1+N+X”即社区两委+居委会下设的若干工作委 员会+协商利益相关方的多元主体参与模式、“5+ X”即社区不同群体代表+人大、政协、相关职能部 门代表模式。二是参与制度层面，政社同声，参与 程度各异。比如长春市朝阳区社区协商“4335”模 式，广泛吸纳辖区各级党代表、人大代表、政协委 员、驻街单位代表、社会组织代表、社区干部和居 民代表等相关人员多元参与协商议事，建立了以 社区居民为主导，以社区组织为纽带，相关利益方 共同参与的协商机制；厦门市思明区“社区参与式 治理工作坊”模式，形成了以政府为保障、专家团 队为支持、社区党工委为核心、社区自治组织为主 导、社区居民为主体、社会组织和驻区单位共同参 与的多元化社区治理机制。这些探索中，政社多 元主体共同参与社区协商，对社区事务共同发声 是社区协商民主运作起来